Ustawowo o budżetach obywatelskich

Wtorek, 18 września 2018

Wprowadzone w styczniu 2018 r. przepisy, regulujące działanie budżetów obywatelskich (partycypacyjnych), narzucają samorządom rozwiązania, które niepotrzebnie formalizują i komplikują stosowanie tego narzędzia. Samorządy i praktycy partycypacji oczekują zmian w ustawowych zapisach. Ich postulaty poparł Komitet ds. Pożytku Publicznego, na którego wniosek w MSWiA zajęto się tą sprawą.

W styczniu 2018 r. Sejm przyjął ustawę o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publiczny. Zmienione przepisy dotyczą przede wszystkim organizacji pracy rad gminnych, powiatowych, miejskich i sejmików wojewódzkich, organizacji konsultacji społecznych, obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej itd. Niewielki fragment tego aktu prawnego poświęcono jednak także budżetowi obywatelskiemu.

Tu nastąpiła zmiana

W Polsce budżet obywatelski funkcjonuje od 2011 roku, gdy to mieszkańcy Sopotu – jako pierwsi – mieli możliwość zdecydować, na co samorząd powinien wydać pieniądze w ich okolicy. Od tego czasu budżet obywatelski został wprowadzony w wielu miastach, jest organizowany także w kilku województwach, co najmniej jednym powiecie, a także w całych gminach. Ponieważ do tej pory nie było przepisów ustawowych, które regulowałyby funkcjonowanie tego narzędzia, każdy samorząd – nierzadko w drodze wieloletnich dyskusji i prac, często wymieniając się dobrymi i złymi praktykami z innymi samorządami i tworząc w ten sposób środowisko ekspertów – dochodził do własnych rozwiązań, dostosowanych do potrzeb mieszkańców.

Uchwalona w styczniu ustawa zmienia tę sytuację.

Zapisano w niej m.in. że w gminach będących miastami na prawach powiatu utworzenie budżetu obywatelskiego jest obowiązkowe, a jego wysokość nie może być mniejsza niż 0,5% wydatków gminy z poprzedniego roku. Według nowych przepisów, budżet obywatelski jest szczególną formą konsultacji społecznych, o wydatkach w jego ramach mieszkańcy będą decydować obowiązkowo poprzez bezpośrednie głosowania, a rada gminy nie może usuwać z budżetu gminy ani zmieniać w istotnym stopniu zadań wybranych przez mieszkańców. Ponadto, środki wydatkowane w ramach budżetu obywatelskiego mogą być dzielone na pule obejmujące całość gminy i jej części w postaci jednostek pomocniczych lub grup jednostek pomocniczych.

Ustawa wprowadza także pewne wymagania, które powinny spełniać zgłaszane projekty. I chociaż ustawodawca przewidział, że to rada gminy określa je w drodze uchwały, to jednak zapisane „minima” i tak budzą kontrowersje, jak np. to, że uchwała powinna przewidywać maksymalną liczba podpisów mieszkańców popierających projekt (nie może być większa niż 0,1% mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w którym zgłaszany jest projekt).

Szczególna forma konsultacji czy proces decyzyjny?

– Dla nas najtrudniejsze do przyjęcia są przepisy, które wprowadzają obowiązek głosowania bezpośredniego – mówi Piotr Drygała, naczelnik Wydziału Organizacji Pozarządowych i Aktywności Obywatelskiej w UM w Dąbrowie Górniczej. – Budżet obywatelski w Dąbrowie Górniczej cofnie to o dwa lata.

W Dąbrowie bowiem, po czterech edycjach, wypracowano model budżetu, który stawia na dialog, a nie rywalizację.

– Głosowanie nie jest obligatoryjne. Przede wszystkim skupiamy się na spotkaniach, podczas których mieszkańcy wraz z urzędnikami i autorami projektów uzgadniają co, za ile i gdzie jest możliwe. Głosowanie to ostateczność, gdy mieszkańcy się nie dogadają – tłumaczy Piotr Drygała, który uważa, że obowiązkowe poddawanie projektów pod głosowanie sprowadzi budżet obywatelski do formy plebiscytu.

Drygała nie zgadza się również z zapisem, który budżet obywatelski sprowadza do szczególnej formy konsultacji społecznych.

– Moim zdaniem, ale sądzę, że wielu praktyków partycypacji się ze mną zgodzi, budżet obywatelski powinien być przede wszystkim procesem decyzyjnym, a nie konsultacyjnym – zauważa.

Niepotrzebne komplikacje

Krytycy nowych przepisów zwracają uwagę także na inne zapisy, które – ich zdaniem – niepotrzebnie formalizują i komplikują realizację budżetów partycypacyjnych w samorządach. Podnoszą tu m.in. konieczność zbierania podpisów poparcia pod projektami (w niektórych miastach te podpisy w ogóle nie były potrzebne), ustalania kto może brać udział w głosowaniu, a kto nie może (aby zapewnić ustawową równość głosowania można by sądzić, że wymaga to utworzenia „komisji wyborczych”), czy też ograniczenia związane z możliwością podziału środków wydatkowanych w ramach budżetu obywatelskiego na pule obejmujące całość gminy i jej części w postaci jednostek pomocniczych (niemożliwe byłoby więc zorganizowanie procesu tylko w dzielnicach lub osiedlach, co funkcjonuje w wielu samorządach, zastosowanie podziału na jednostki niepokrywające się z wyznaczonymi administracyjnie jednostkami pomocniczymi, ani podział terytorialny puli tam, gdzie nie ma powołanych jednostek pomocniczych).

Ewa Stokłuska z gdyńskiego Laboratorium Innowacji Społecznych widzi zagrożenie w nieprecyzyjnych sformułowaniach, które znalazły się w ustawie.

– Nie wiemy do końca, co możemy wpisać w naszych uchwałach dotyczących budżetu obywatelskiego – mówi. – Na przykład: liczba osób popierających projekt. Czy wystarczy, że projekt poprą dwie osoby? Autor projektu ustawy, poseł Marcin Horała, w publicznych wypowiedziach twierdzi, że wystarczy nawet jeden podpis – projektodawcy, ale samorządowi prawnicy mają w tej sprawie inne zdanie.Problem polega na tym, że jeśli w dobrej wierze coś wpiszemy do uchwały, wojewoda może to inaczej interpretować i odrzucić taki zapis, a to z kolei wydłuży procedurę przyjmowania regulaminu procesu na przyszły rok.

Inną wadą przepisów jest to, że na sztywno zapisują pewien model budżetu partycypacyjnego – właśnie plebiscytowy.

– W samym głosowaniu nie ma nic złego – podkreśla Stokłuska. – Ale samorządy mają różne modele, często długo wypracowywane, i część z nich zamiast plebiscytu postawiła na pogłębioną dyskusję mieszkańców, która pozwala wspólnie zastanowić się nad lokalnymi potrzebami, a nie tylko rywalizować o głosy. Ustawa zmusza teraz wszystkich do wprowadzenia głosowania – czy tego chcą, czy nie.

Róbcie, co ludzie przegłosują

Zdaniem Ewy Stokłuski przepisy o budżecie partycypacyjnym zostały stworzone na poziomie centralnym, bez znajomości procesów toczących się lokalnie i bez konsultacji z osobami, które pracują z budżetem obywatelskim w setkach samorządów. Co więcej, są one zbudowane na głębokim braku zaufania do administracji samorządowej i ludzi tam pracujących.

– Krótko mówiąc, administracja ma robić wszystko to, co ludzie przegłosują – ocenia Stokłuska. – Jeśli mieszkańcy „uprą się” na jakiś absurdalny, ale chwytliwy projekt, to administracja ma to zrobić. A co z celowością wydatków z perspektywy całego miasta? W modelu, który narzuca ustawa, trudniej będzie uwzględnić ten aspekt. Osobiście wołałabym myśleć o budżecie obywatelskim jako o procesie, w którym mieszkańcy spotykają się z urzędnikami, poznają uwarunkowania różnych decyzji, dyskutują i dopiero wtedy decydują, co jest najbardziej potrzebne. W większości samorządów osoby zajmujące się budżetami obywatelskimi chcą dobrze i współpracują z mieszkańcami, szukając pomysłów na to, jak rozwijać to narzędzie. Ustawa wiąże im ręce.

Współtwórca projektu ustawy, autor przepisów dotyczących budżetu obywatelskiego, poseł Marcin Horała w publicznych wypowiedziach tłumaczy, że mają one na celu przede wszystkim stworzenie podstawowych ram instytucjonalnych, których do tej pory budżet obywatelski nie miał.

– Krótko mówiąc, aby budżet obywatelski nie był fikcją i aby w kilku punktach zagwarantować, że będzie to realne uprawnienie obywatelskie – mówił poseł podczas jednej z audycji w Radio Wrocław w lipcu tego roku.

Przekonywał również, że przepisy zostały specjalnie tak sformułowane (niektóre z nich poprzedzono określeniem „w szczególności”), aby zostawić samorządom furtkę do realizacji własnych pomysłów.

Propozycje zmian poparł Komitet ds. Pożytku Publicznego

Jednak zdaniem przedstawicieli samorządów (m.in. ze Związku Miast Polskich) i organizacji pozarządowych nowe przepisy nie tylko nie regulują budżetu obywatelskiego, ale deregulują ten proces i wprowadzają chaos. Swoje uwagi zebrali w „Propozycjach zmian w ustawie o samorządzie gminnym, dotyczące regulacji budżetów obywatelskich (partycypacyjnych)”. Propozycje zostały wysłane w marcu 2018 r. do prezydenta Andrzeja Dudy , a w lipcu - na wniosek Rady Działalności Pożytku Publicznego - sprawą zajął się Komitet do spraw Pożytku Publicznego. Komitet uznał zasadność zgłoszonych uwag i podjął uchwałę rekomendującą podjęcie działań zmierzających do wprowadzenia zmian w przepisach. Zmiany, które miałyby uelastycznić przepisy i umożliwić zachowania rozwiązań wypracowanych i sprawdzonych przez lata w środowiskach lokalnych – powinny zostać opracowane w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji (jest to organ właściwy dla przeprowadzania zmian w ustawach o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa).

Z informacji uzyskanych przez przedstawicieli samorządu w Radzie Działalności Pożytku Publicznego wynika, że sprawa już trafiła do MSWiA, które – razem z Komisją Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego podjęło „starania w kierunku realizacji dyskutowanych postulatów.”

Samorządy niecierpliwie czekają na wyniki tych prac. Tym bardziej, że teraz właśnie jest czas, gdy powinny swoje rozwiązania przystosowywać do nowych przepisów. Ustawa bowiem weszła już w życie, ale zapisy o budżecie obywatelskim mają być stosowane od początku kolejnej kadencji samorządu terytorialnego, czyli po październikowych wyborach.

Źródło: ngo.pl